수송부문 탄소세 도입과 2030 NDC 달성가능성

이동규 교수                    

(서울시립대학교 경제학부)        

 지난해 10월 우리나라는 2030 NDC(국가 온실가스 감축목표)를 기존 ‘18년 대비 26.3% 감축에서 40% 감축으로 상향하여 최종확정하였다. 이는 국가 전체의 온실가스 배출 감축목표이며, 부문별로 보면 수송부문은 기존 28.1% 감축에서 37.8% 감축하는 것으로 감축목표를 수정·강화하였다. 세부 감축방안으로 「2030 국가 온실가스 감축목표(NDC) 상향안」에서는 수요관리 강화, 친환경차 보급 확대, 행태개선, 해운과 항공의 에너지효율 개선 등을 제시하였다. 그러나 「2050 탄소중립 추진전략」에서는 ‘3+1’실행전략을 제시하면서 세제, 부담금, 배출권 거래제 등의 수단으로 탄소가격을 적극적으로 부과할 것을 명시하여 수송부문에서의 탄소세 도입 가능성에 대해서도 다양한 논의와 연구가 이어지고 있다. 

 현재 우리나라의 에너지세는 대부분 수송부문에 집중되어 있다. 에너지 사용량에 부과되는 국세는 크게 휘발유·경유를 대상으로 하는 교통에너지환경세와 나머지 에너지원에 대한 개별소비세로 구분된다. 이 외에 교육세도 에너지원에 대하여 부과되지만 이는 교통에너지환경세나 개별소비세의 부가세(surtax)로 부과되기 때문에 핵심적인 세목은 교통에너지환경세와 개별소비세라 볼 수 있다. 국회예산정책처의 「2021회계연도 총수입 결산 분석」에 따르면, 2021년 교통에너지환경세 세수입은 16.6조원 수준인 것으로 나타났다. 여타 에너지원에 대한 개별소비세 세수입은 5.6조원 가량으로 보고되었다. 에너지원 중 LPG부탄은 LPG자동차의 연료로 그 개별소비세 세수가 8천억원 가까이 되어 교통에너지환경세와 개별소비세 중 수송부문은 3/4 이상의 비중을 차지한다.

 수송부문의 대표적인 연료인 휘발유와 경유에 대한 우리나라의 세율은 OECD 회원국들과 비교하면 평균보다 다소 낮은 편이다(IEA, “Energy Prices and Taxes for OECD countries”, 2020). 그렇지만 비(非)EU 혹은 비(非)유럽국가들로만 한정하면 우리나라의 세율은 평균을 상회한다. 한편, 2022년 현재 전 세계적으로 국가단위의 탄소세를 도입한 나라는 29개국에 이른다. 그런데 탄소세를 운용하는 국가 중 여러 나라에서 항공, 선박, 기차 및 대중교통, 화물 운송 등 수송산업과 관련된 연료에 대하여 세금을 감면해주고 있다. 이러한 사실들은 우리나라에서 수송부문에 탄소세를 도입하더라도 현재의 세율보다 추가적인 세부담을 크게 높이기는 쉽지 않음을 시사한다.  

 
 이동규·강성훈(2022)에서는 현재 세부담에 추가로 탄소세를 수송부문에 부과할 경우 수송부문에서의 탄소감축 효과와 세수효과 등을 추산하였다. 추산하는 과정은 World Bank에서 2020년에 제안한 탄소세 파급효과 분석방법론을 따랐다. 기본적으로 에너지원별 가격탄력성과 에너지경제연구원의 중장기 에너지 수요전망을 이용하여 탄소세 도입 시 에너지원별 가격변화와 그에 따른 소비량을 추정하였다. 2030 NDC를 감안하기 위해 2030년 에너지 수요전망치를 기준으로 탄소세가 적용되면 해당 수요전망치가 어떻게 바뀌며 그 결과 탄소배출량은 얼마나 감축될지 계산하였다. 탄소세 세율은 이산화탄소톤당 1만원에서 20만원까지 만원단위로 순차적으로 적용하였다.  

 분석결과는 2030년의 에너지 수요전망치에 따라 크게 둘로 구분된다. 먼저, 2020년 말에 발표한 제9차 전력수급계획의 내용을 기반으로 추정된 기준전망하에서는 수송부문의 현 세율에 추가적으로 탄소세를 20만원/CO2e 부과하여도 2030 NDC 목표에는 도달하지 못하는 것으로 나타났다. 기준전망에서 탄소세로 2030 NDC를 달성하려면 세율을 53만원/CO2e 가량 부과해야 가능한 것으로 추산되어 현실적으로 고려하기 어려운 수준으로 보인다. 다음으로, 2050 탄소중립 선언의 내용을 감안하여 각종 정책이 강화되었을 때를 상정한 정책강화 전망하에서는 수송부문에 탄소세를 약 11만원/CO2e 수준으로 부과하면 수송부문의 2030 NDC를 달성할 수 있을 것으로 예상되었다. 그리고 탄소세 11만원/CO2e을 부과할 경우, 수송부문의 예상 탄소세 세수는 6조원대에 이를 것으로 계산되었다.  

  1) 이동규·강성훈, 「2030 국가온실가스 감축목표(NDC)와 관련한 수송부문 탄소세 도입효과 연구」, 『에너지경제연구』, 제21권 제2호, 2022.

  [그림] 전망별 세율별 수송부문의 ‘18년 대비 ‘30년 탄소배출량 감축률

 주: 가로선은 2030 NDC 상향안에 따른 수송부문 감축목표 수준임 자료: 이동규·강성훈(2022), p.19, [그림 2]

 
 이러한 분석결과는 해외사례와 함께 수송부문에서의 탄소가격제도를 고려하는 정책당국에 몇 가지 시사점을 제공한다.  

 첫째로, 수송부문에 탄소세를 도입하는 것 자체는 국제적인 환경·에너지 시류상 충분히 고려해 볼 수 있는 정책옵션이라 생각한다. 특히, EU의 탄소국경조정(Carbon Border Adjustment Mechanism; CBAM)과 같이 각국의 탄소비용을 동일한 수준으로 맞추기 위한 정책이 구체화되고 있는 상황에서 이제는 에너지원에 대한 과세대상을 에너지원의 사용량에서 탄소배출량으로 바꾸는 것이 더 유리할 수 있다. 에너지원별로 탄소함유량은 거의 일정하다는 점에서 과세대상을 에너지원의 사용량으로 하든 탄소배출량으로 하든 크게 바뀔 것은 없다. 그러나 국제사회에서는 명시적으로 탄소배출량에 과세하지 않을 경우 탄소가격으로 인정하지 않을 가능성이 있기 때문에 동향을 잘 파악하여 필요에 따라 과세표준을 조정할 경우 국익에 도움이 될 수 있다. 이것도 당장 바꿔야 하는 것은 아니며, 향후 미국, 중국 등 우리나라와의 교역규모가 큰 국가들의 움직임에 따라 대응을 준비하면 된다. 참고로, 여러 선행연구를 볼 때 EU의 CBAM만으로는 기존 에너지세제의 과세표준을 개편해야 할 정도로 우리나라에 큰 영향을 미치지는 않을 것으로 보인다. 

 둘째로, 수송부문의 저탄소화를 탄소세로 달성하려는 것은 효과도 크지 않고, 납세자에게 상당한 부담을 요구하게 된다. 이는 수송수단의 연료에 대한 수요가 비탄력적이라는 것과 밀접한 관계가 있다. 정책강화 전망에서도 2030 NDC를 달성하기 위해서는 기존의 에너지세에 추가로 탄소세를 11만원/CO2e 정도 부과해야 한다. 탄소세 11만원/CO2e은 휘발유로는 리터당 240원, 경유로는 리터당 286원 정도의 추가 세부담을 부과하는 것을 의미한다. 이 경우 휘발유와 경유에 대한 세율은 비(非)유럽 OECD 국가들 중 이스라엘 다음으로 높은 수준이 되며, EU 회원국을 포함해도 상위권이 된다. 게다가 해외의 수송부문 탄소세 과세현황을 볼 때, 많은 국가에서 운송산업에 대한 감세정책을 도입하고 있다. 이는 우리나라도 수송부문에서 탄소세를 부과하더라도 관련 산업에 대한 충격을 줄이기 위해 일반 자가차량 위주로 과세를 강화하는 방안이 현실적인 대안이 될 가능성이 높음을 의미한다. 이 경우, 탄소세를 통한 탄소배출 저감효과는 예상보다 더 낮을 수 있다. 그런데 기준전망에서 정책강화 전망으로 바뀌는 과정에서 전제하는 수송부문에서의 다양한 정책수단과 기술 적용효과는 정책강화 효과만으로 이미 2030년에 2018년 대비 31% 이상 탄소배출 저감이 실현될 것으로 예상되었다. 이 효과를 탄소세를 부과하여 달성하려면 약 43만원/CO2e의 세율을 부과해야 하는 수준이다. 즉, 세금을 강화하는 것보다 친환경차 보급지원이나 에너지효율지원, 연비규제 강화 등의 여타 다양한 정책혼합으로 탄소감축효과가 상당히 기대된다는 것이다. 반면, 각종 정책수단으로 탄소감축을 상당히 진행하는 상황에서 탄소세를 추가하는 것의 효과는 그렇게 크지 않을 수 있음을 보여준다.

 결론적으로, 수송부문의 기존 에너지세제는 탄소과세 중심으로 개편될 필요가 있으나 과세수준을 크게 높이기보다는 세부담은 소폭 조정하는 수준에서 세제 이외의 탄소배출 감축정책들을 보완하도록 설계하는 것이 적절하다고 판단된다. 그리고 이 과정에서 확보되는 세수는 수송부문의 고유한 지출사업들과 탄소저감활동을 지원하는 사업들의 재원으로 활용하는 것을 제안하는 바이다.